Typické chyby v územních plánech, ilustrované na našich případech

23. 5. 2018 Jiří Nezhyba Alžbeta Rosinová Stavební právo a územní plánování Právo pro veřejnou správu Územní plánování Právní přezkum územních plánů

Územní plán je základní koncepční dokument každé obce, který přitom musí sladit požadavky, preference, nároky stovek subjektů a nikdy se proto nemůže zalíbit úplně všem. Je to ze své podstaty náročná a potenciálně konfliktní práce, kde si každé chyby zpracovatele nebo pořizovatele může někdo všimnout, upozornit na ni a ve výsledku ji napadnout žalobou u soudu. V tomto textu na konkrétních případech ilustrujeme, jaké jsou nejčastější vady územních plánů, kvůli kterým obce čelí žalobám a často je také prohrávají.

Úvod - co je územní plán

Územní plán je základním koncepčním dokumentem obce, který stanovuje, kde co a za jakých podmínek lze stavět. Určuje tedy základní koncepci rozvoje území obce. Do výsledné podoby územního plánu se promítají zájmy a přání samosprávy obce, která územní plán ve výsledku schvaluje, zákonné nároky pořizovatele a představy projektanta, kteří zabezpečují proces tvorby územního plánu a jeho tvorbu, jakož i požadavky dotčených správních orgánů a právních předpisů, jednotlivých vlastníků a veřejnosti, kteří se do procesu pořizování rovněž zapojují. Územní plán by měl tedy představovat určitý dohodu o využití území, v jejímž rámci je nutné vyvážit mnohé veřejné i soukromé zájmy.

Proces pořizování územního plánu je však náročný a mnohdy trvá řadu let, proto se pochopitelně ne vždy povede sladit všechny zájmy tak, aby byly s výsledkem všechny zúčastněné strany zcela spokojeny. Proto se dotčená veřejnost obrací na správní soudy, u nichž se (často úspěšně) domáhá zrušení územního plánu nebo jeho části. Některá pochybení, kterých se obce dopouštějí při tvorbě územních plánů, se opakují častěji, než jiné. Nejčastější vady územních plánů budou ilustrovány na níže uvedených konkrétních případech z naší praxe.

1. Obec musí řádně zjistit skutečný stav území

Město Prostějov se ve svém územním plánu rozhodlo vymezit plochy veřejného prostranství a veřejné zeleně na pozemcích fungujícího výrobního areálu společnosti GALA a. s., tradičního výrobce šité galanterie. Územní plán přitom nijak neřešil uskutečnitelnost této změny, protože neumožňoval pozemky společnosti vyvlastnit a město k nim ani nemělo předkupní právo. To mělo za následek, že společnost GALA a. s. byla na časově neurčitou dobu zásadně omezena v dalším rozvoji svého podnikání - kdyby chtěla v areálu cokoliv dostavět, nedostala by stavební povolení.

Nejvyšší správní soud v dané věci předmětnou část územního plánu na základě naší žaloby (poté, co jsme neuspěli u Krajského soudu v Brně) zrušil s tím, že územní plán měl obsahovat vysvětlení, jak město hodlá plánovou změnu provést. Jestliže takové zdůvodnění neobsahoval, jednalo se o nedostatečné zjištění skutkového stavu, které bylo důvodem pro zrušení části územního plánu. K úspěšnému výsledku celé kauzy však nestačilo pouze územní plán zrušit, ale následně také prosadit novou regulaci, která bude další rozvoj areálu umožňovat, což se povedlo v rámci následně schválené změny územního plánu.

2. Obec nesmí postupovat vůči vlastníkům svévolně a diskriminačně

Město Říčany vymezilo v územním plánu bez jakéhokoliv rozumného důvodu pás izolační zeleně, v němž nebylo možné umísťovat oplocení. Tento pás však zasahoval i na zahrady u rodinných domů soukromých vlastníků. Důsledkem tak byla situace, kdy si tito vlastníci nemohli legálně oplotit svoji vlastní zahradu, nemohli ji tedy ani chránit před vniknutím cizích osob, ponecháním jakýchkoliv věcí na zahradě se vystavovali riziku jejich odcizení. Jeden manželský pár se proti této regulaci naším prostřednictvím úspěšně bránil u krajského soudu, který předmětnou část územního plánu zrušil z důvodu její nepřiměřenosti. Město totiž zásadním způsobem zasáhlo do jejich vlastnického práva, aniž by sledovalo jakýkoliv legitimní cíl. Následně město přijalo takovou změnu územního plánu, kterou na pozemcích našich klientů, manželů vymezilo plochu zeleně, která oplocení již umožňovala. Připomínáme, že nepřiměřenost (neproporcionalitu) určité regulace může v před soudem namítat pouze ten vlastník, který v průběhu procesu pořizování územního plánu podal námitky k návrhu územního plánu.

Naopak v jiném případě se město Sušice rozhodlo regulovat na svém území výstavbu nákupních center, jelikož jejich výstavbou docházelo k vylidňování historického centra města, čemuž chtělo město zabránit. Město proto v územním plánu stanovilo maximální velikost podlažní plochy komerčních objektů. Tuto regulaci sice napadli investoři, kteří ve městě chtěli velké nákupní centrum. Naše kancelář hájila před soudem město. Soud žalobu investorů zamítl, jelikož shledal, že město sledovalo uvedeným omezením legitimní cíl, regulace nebyla nepřiměřená a byla řádně odůvodněna.

3. Všechny vznesené námitky musí být řádně vypořádány

K návrhu územního plánu mohou podat dotčení vlastníci námitky, o nichž musí být rozhodnuto a rozhodnutí musí být vždy řádně odůvodněno. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách je pak součástí výsledného územního plánu. Potřeba kvalitního odůvodnění je úměrná podrobnosti a míře kvality vznesené námitky, přičemž je potřeba alespoň v základních rysech odpovědět na všechny argumenty podatele. Jelikož nesprávné či nedostatečné vypořádání námitek bylo již v minulosti opakovaně důvodem pro zrušení napadené části územního plánu, můžeme velmi doporučit při vypořádávání komplikovanějších námitek využít i externí právní pomoc advokátní kanceláře, která může pomoci pořizovateli takové námitky kvalitně v souladu s požadavky zákona a judikatury vypořádat.

4. Územní plán musí respektovat ochranu zemědělské půdy a nezastavěného území

Města a obce z logiky věcí sledují zájem na rozvoji svého území, musí však při tom respektovat také požadavky vyplývající z právních předpisů a při vymezování nových ploch pro výstavbu zachovávat podmínky ochrany zemědělské půdy a nezastavěného území.

Pořizovatelé a projektanti územního plánu jsou totiž při územně plánovací činnosti povinni navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělské půdy nejvýhodnější. Zábor nejkvalitnější zemědělské půdy I. a II. třídy ochrany je dokonce možný pouze v případě, že jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělské půdy. V případě Čestlic, které se nachází nedaleko Prahy došlo ke zrušení změny územního plánu, která umožnila zábor 19 ha nejkvalitnější zemědělské půdy pro výstavbu komerční zóny za situace, kdy v dané obci již několik dalších komerčních zařízení existovalo. Krajský soud, který o žalobě soudní obce Dobřejovice, kterou jsme zastupovali, rozhodoval, totiž v daném případě žádný veřejný zájem na záboru této zemědělské půdy neshledal.

Právní předpisy však nechrání pouze zemědělskou půdu, ale nezastavěné území jako takové. Proto pokud chce obec vymezit v územním plánu nové zastavitelné plochy, musí prokázat nemožnost využití již dříve vymezených zastavitelných ploch v obci a současně potřebu vymezení ploch nových. Nesplnění tohoto požadavku je častým důvodem pro zrušení územních plánů, jelikož obce mnohdy nedokážou splnění stanovených podmínek řádně zdůvodnit. Příkladem lze zmínit změny územního plánu obce Moravany u Brna, které byly zrušeny také z důvodu toho, že vymezovaly nové rozsáhlé plochy pro bydlení, avšak současně nijak nezdůvodňovaly, jaké konkrétní již vymezené zastavitelné plochy nebylo možné využít a z jakého důvodu, a proč bylo potřeba vymezit zastavitelné plochy nové.

5. Územní plán může zrušit také nadřízený krajský úřad

Územní plán může kromě soudu zrušit také nadřízený krajský úřad. Děje se tak v rámci tzv. přezkumného řízení, které bylo možné zahájit do tří let od nabytí účinnosti územního plánu, novela stavebního zákona účinná od 1. ledna 2018 však tuto lhůtu zkracuje na jeden rok.

Dlouhou dobu nebylo zřejmé, jakým postupem má krajský úřad v rámci přezkumného řízení územního plánu postupovat a jakou formu má mít výsledek jeho přezkumu - jestli má mít povahu rozhodnutí nebo tzv. opatření obecné povahy, tedy stejnou formu, v jaké se vydává samotný územní plán. Tuto otázku vyřešil až v roce 2016 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se závěrem, že výsledek přezkumného řízení není rozhodnutím, nýbrž má povahu opatření obecné povahy.[1]

Z toho vyplývá také specifický postup, jakým musí krajský úřad postupovat v případě, když chce územní plán z vlastního či jiného podnětu zrušit v přezkumném řízení. Nejprve totiž musí na své úřední desce zveřejnit usnesení o zahájení přezkumného řízení spolu s návrhem „rozhodnutí“ o zrušení územního plánu. Proti tomuto návrhu může dotčená veřejnost – a nejčastěji půjde o samotné obce, jejichž územní plán má být zrušen - podávat námitky a připomínky. Výsledné opatření obecné povahy o zrušení územního plánu se musí rovněž zveřejnit na úřední desce kraje. Proti výsledku přezkumného řízení lze podat návrh na zrušení, podle novely stavebního zákona ve lhůtě jednoho roku. Jestliže krajský úřad výše uvedený postup nedodrží, má to za následek nezákonnost jeho rozhodnutí o zrušení územního plánu, což správní soudy konstatovaly již v případech několika územních plánů, proti jejichž zrušení se příslušné obce, a to i naším prostřednictvím bránily.

6. Územní plán musí být jednoznačný, srozumitelný a odůvodněný

V dalším případě chtělo menší město v Plzeňském kraji rozvíjet pracovní příležitosti pro své občany. Proto v rámci změny územního plánu rozšířilo plochu již existujícího výrobního areálu jedné společnosti. Jeden ze sousedních vlastníků však s tímto rozšířením nesouhlasil, proto podal podnět ke zrušení územního plánu nadřízenému krajskému úřadu. Ten podnět shledal jako důvodný a změnu územního plánu zrušil kvůli formálním pochybením spočívajícím v nesrozumitelnosti změny územního plánu, ačkoli z věcného hlediska nebyla změna vůbec nezákonná.

Srozumitelnost a přezkoumatelnost územního plánu byla problémem i v případě celoměstské Aktualizace územního plánu města Brna. Tato aktualizace přinesla mj. změnu podmínek v tom, co je možné v jednotlivých funkčních plochách v celém Brně postavit, aniž by jednotlivé změny byly určitě, srozumitelně a v souladu s požadavky zákona odůvodněny. Z toho důvodu byla Aktualizace tzv. nepřezkoumatelná a soudu nezbylo než ji zrušit jako celek. 

Shrnutí

Z těchto případů plyne pro města a obce poučení: všechny části územního plánu je potřeba napsat jednoznačně a srozumitelně a změny náležitě je odůvodnit. Územní plán se totiž téměř nikdy nebude a ani nemůže líbit všem a jakákoliv, byť drobná formální chyba může posloužit někomu, komu územní plán nevyhovuje a komu se ho na základě tohoto pochybení povede zrušit.

Problematika územního plánování je aktuální s ohledem na to, že všechny obce musí mít do roku 2020 nové územní plány vydané, resp. upravené, podle stavebního zákona z roku 2006, jinak po tomto datu pozbývají staré územní plány účinnosti. Novela stavebního zákona sice tuto lhůtu prodlužuje do konce roku 2022, nicméně i tak se prostor pro pořízení nových územních plánů krátí. Obce, které doposud nový územní plán nemají, tak mají posledních několik let, aby nový a co nejkvalitnější územní plán pořídily.

Dále je nutné znovu upozornit na to, že novela stavebního zákona účinná od 1. 1. 2018 zkracuje lhůtu pro napadení územních plánu ze současných tří let na pouze jeden rok. V případě do té doby již vydaných územních plánů bude možné podat žalobu pouze do jednoho roku od nabytí účinnosti novely, tj. pouze do 1. 1. 2019.

Jestliže vás čeká pořizování územního plánu, neváhejte se na nás obrátit. Provedeme vás tímto procesem a uděláme vše pro to, aby byl územní plán soudně nenapadnutelný a vedl ke kvalitnímu řešení pro obec a její občany.

Víc informací o přípravě kvalitního územního plánu

 


[1] Rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36

Jiří Nezhyba

Advokát, partner a vedoucí týmu veřejného práva

Alžbeta Rosinová

Právnička

Stavební právo a územní plánování

Provedeme vás přípravou územního plánu nebo povolovacím řízením.

Právo pro veřejnou správu

Obcím a úřadům usnadňujeme odpovědnou správu věcí veřejných.

Potřebujete radu právníka při tvorbě územního plánu?

Provedeme vás kteroukoliv fází přípravy nebo změny územního plánu s důrazem na její soudní nenapadnutelnost a s cílem pomoci vám připravit územní plán tak, aby vedl ke kvalitnímu řešení pro obec a její občany.

Obraťte se na nás

Ozvěte se nám