Nejvýznamnější změny v posuzování vlivů na životní prostředí (EIA)

1. Úvod

Posuzování vlivů na životní prostředí (Environmental Impact Assessment, zkráceně EIA), představuje významnou součást povolovacích procesů u záměrů, u kterých je předpoklad, že budou mít negativní vlivy na životní prostředí. Typicky se jedná například o silnice, průmyslové závody, těžbu nerostů, elektrárny, ale i o některá vodní díla nebo zařízení k chovu hospodářských zvířat. V rámci posuzování EIA se posuzují vlivy plánovaných staveb a zařízení na veřejné zdraví a na životní prostředí, zejména vlivy na živočichy a rostliny, ekosystémy, půdu, horninové prostředí, vodu, ovzduší, klima a krajinu, přírodní zdroje, hmotný majetek a kulturní památky a jejich vzájemné působení a souvislosti.

Závazné stanovisko EIA má pro investora klíčový význam, neboť pokud by bylo záporné, tak se jedná o překážku, která brání následnému umístění či povolení záměru. V případě, že investor získá kladné závazné stanovisko EIA, je toto stanovisko závazným podkladem pro navazující řízení, jimiž jsou například územní čí stavební řízení. V rámci stanoviska EIA je typicky stanovena řada závazných podmínek, které musí být v dalších fázích povolování zohledněny.

V průběhu roku 2017 byly přijaty dvě novely, které mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostření (dále jen „zákon EIA“). Jedná se o

• samostatnou tzv. transpoziční novelu č. 326/2017 Sb., která nabývá účinnosti 1. 11. 2017,
• novelizaci prostřednictvím veřejností hodně diskutované novely stavebního zákona č. 225/2017 Sb., která mění také zákon EIA. Tato novela nabude účinnosti 1. 1. 2018.

Cílem článku je poukázat na nejvýznamnější změny, které kombinace obou novel zákona EIA přinese pro investory, obce i dotčenou veřejnost.

2. Novela č. 326/2017 Sb.

Primárním účelem této novely byla transpozice Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. 4. 2014, nicméně do ní byly přidány i další změny, které sice ze směrnice nevyplývají, ale dle důvodové zprávy mají vést ke zjednodušení a zkrácení procesu EIA.

2.1 Výčet navazujících řízení

Novela předně přináší významnou změnu v tom, že zavádí uzavřený výčet tzv. navazujících řízení, tedy řízení, pro které bude stanovisko EIA podkladem. Právní úprava účinná do 31. 10. 2017 takovou přesnou definici navazujícího řízení neobsahovala, pouze stanovovala, že se jedná o řízení, ve kterém se vydává rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů a které povoluje umístění nebo provedení záměru. Poznámka pod čarou pak obsahovala příklady těchto zvláštních právních předpisů, nejednalo se však o ucelený výčet, proto mohlo v praxi v některých případech docházet k nejasnostem, co se za navazující řízení považuje.

Nově je stanoveno přesně 14 typů navazujících řízení, a to:

1. územní řízení,
2. stavební řízení,
3. společné územní a stavební řízení,
4. opakované stavební řízení,
5. řízení o dodatečném povolení stavby,
6. řízení o povolení hornické činnosti,
7. řízení o stanovení dobývacího prostoru,
8. řízení o povolení činnosti prováděné hornickým způsobem,
9. řízení o povolení k nakládání s povrchovými a podzemními vodami,
10. řízení o vydání integrovaného povolení,
11. řízení o vydání povolení provozu stacionárního zdroje,
12. řízení o vydání souhlasu k provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů a
13. řízení, v němž se vydává rozhodnutí nezbytné pro uskutečnění záměru, není-li vedeno žádné z řízení podle bodů 1 až 12
14. řízení o změně rozhodnutí vydaného v řízeních podle bodů 1 až 13 k dosud nepovolenému záměru nebo jeho části či etapě, má-li dojít ke změně podmínek rozhodnutí, které byly převzaty ze stanoviska.

Komentář: Na jednu stranu lze konkrétní výčet navazujících řízení hodnotit pozitivně v tom směru, zvyšuje právní jistotu investorů a veřejnosti. Na stranu druhou je však nutné upozornit, že existují důležitá řízení, která ve výčtu nejsou obsažena a která přitom mohou mít nepochybně významný vliv na životní prostředí (např. řízení podle atomového zákona). U těchto řízení by bylo vhodné, aby bylo stanovisko EIA jejich podkladem a aby v nich byla zajištěna účast veřejnosti.

2.2 Změny v oblasti podlimitních záměrů

Zákon EIA ve své Příloze č. 1 vyjmenovává typy záměrů, které vyžadují stanovisko EIA vždy a okruhy záměrů, které povinně podléhají pouze zjišťovacímu řízení (někdy nazývané jako „malá EIA“), Výsledkem zjišťovacího řízení je buď odůvodněný závěr příslušného úřadu, že záměr bude dále podléhat posuzování EIA, nebo rozhodnutí o tom, že záměr dále posuzování EIA podléhat nebude. Rozhodnutí, zda určitá stavba nebo zařízení bude podléhat plnému posouzení EIA či zjišťovacímu řízení přitom u některých typů záměrů závisí na tom, zda záměr dosahuje určité limitní hodnoty stanovené v Příloze č. 1. Může se jednat například o rozměry, kapacitu či výkon zařízení uvedené v příslušných jednotkách.

Třetí specifickou kategorií záměrů, kterou zná zákon EIA již v současnosti, jsou tzv. podlimitní záměry. Jedná se o ty stavby a zařízení, které jsou typově uvedeny v Příloze č. 1, avšak nedosahují stanovených limitních hodnot.

V současnosti platí, že u těchto podlimitních záměrů může příslušný orgán stanovit, že záměr bude podléhat zjišťovacímu řízení. Pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení, může záměr podléhat i plnému posouzení EIA. Rozhodnutí, zda podlimitní záměr bude podléhat zjišťovacímu řízení, tedy v současnosti závisí na správním uvážení příslušného úřadu.

Novela právní úpravu mění v tom směru, že režim podlimitních záměrů se bude týkat pouze těch záměrů, které:

• dosáhnou alespoň 25 % příslušné limitní hodnoty,
• nacházejí se ve zvláště chráněném území (ZCHÚ) nebo jeho ochranném pásmu podle zákona o ochraně přírody a krajiny a
• příslušný úřad stanoví, že budou podléhat zjišťovacímu řízení.

Zůstává zachována podmínka, že tyto podlimitní záměry podléhají posouzení EIA, pokud se tak stanoví ve zjišťovacím řízení.

Z formulace uvedených podmínek není na první pohled zřejmé, zda musí být splněny všechny současně, tj. zda se musí jednat vždy o záměr nacházející se ve ZCHÚ dosahující nejméně 25 % limitní hodnoty, či nikoliv. Z důvodové zprávy k návrhu zákona nicméně vyplývá, že ty to podmínky musí být splněny současně. Příslušný orgán EIA se tedy bude zabývat jenom těmi podlimitními záměry, které se nacházejí ve ZCHÚ nebo jejich ochranném pásmu a zároveň dosáhnou alespoň 25 % příslušné limitní hodnoty. Zvláště chráněnými územími se přitom podle zákona č. 114/1992 Sb. myslí území národních parků, chráněných krajinných oblastí, národních přírodních rezervací, přírodních rezervací, národních přírodních památek a přírodních památek včetně jejich ochranných pásem. Naopak ostatními podlimitními záměry, které stanovená kritéria a limitní hodnoty nenaplní, se nebude příslušný úřad zabývat vůbec. Fakticky tedy dochází k zúžení okruhu záměrů, které by dle předchozí úpravy mohly podléhat posouzení.

Komentář: Tato změna je podle našeho názoru obcházením účelu směrnice EIA, která dává státům možnost stanovit určitá kritéria pro podlimitní záměry. Přitom však má vždy být dodržen obecný princip, že záměry s možným významným vlivem na životní prostředí budou posouzeny. Zatímco kritérium 25 % limitní hodnoty je možné považovat za logické, podmínka, že se musí jednat o záměr v ZCHÚ nebo jeho ochranném pásmu již opodstatnění nemá. Lze si totiž představit záměr, který dosahuje například 95 % limitní hodnoty, avšak nenahází se v ZCHÚ. Takový záměr nově nebude muset investor vůbec ohlašovat orgánu EIA. Naproti tomu dříve by takovou povinnost měl a záleželo by na příslušném orgánu EIA, zda v zájmu předběžné opatrnosti stanoví provedení zjišťovacího řízení.

Současně novela stanoví, že se režim podlimitních záměrů bude týkat za splnění výše uvedených podmínek také změn záměrů, které vlastní kapacitou nebo rozsahem dosáhnou alespoň 25 % příslušné limitní hodnoty.

2.3 Vláda může udělit výjimku z posuzování EIA

Novela dále transponuje čl. 2 odst. 4 revidované směrnice EIA, který umožňuje členským státům, aby ve výjimečných případech mohly vyjmout určitý záměr z působnosti směrnice, pokud by její uplatňování nepříznivě ovlivnilo účel záměru.

Zákon EIA ve znění od 1. 11. 2017 obsahuje v § 4 odst. 2 a 3 možnost vlády ve výjimečných případech rozhodnout, že určitý záměr nebude předmětem posuzování.

Jedná se o:

• záměry určené výhradně pro účely obrany nebo bezprostředního odvrácení nebo zmírnění důsledků mimořádné události, která by mohla vážně ohrozit zdraví, bezpečnost, majetek obyvatelstva nebo životní prostředí, pokud by mohlo posuzování tyto účely nepříznivě ovlivnit (odst. 2);
• záměry, u nichž veřejný zájem na jejich provedení výrazně převažuje nad veřejným zájmem na ochraně životního prostředí a veřejného zdraví, není-li vzhledem k okolnostem možné posuzování záměru provést, aniž by byl nepříznivě ovlivněn účel záměru (odst. 3).

Ačkoli zákon EIA upravuje tyto situace ve dvou samostatných ustanoveních, ze směrnice i z důvodové zprávy k návrhu novely lze dovodit, že se bude v praxi jednat o obdobný okruh případů, konkrétně například o situace, kdy je třeba záměr, jehož cílem je co nejdříve odstranit následky nepředvídatelné mimořádné civilní události (například živelné pohromy), realizovat ve velmi krátkém čase, a kdy by vedení několikaměsíčního procesu EIA mohlo účel záměru zmařit.

U záměrů, pro které vláda stanovila výše uvedeným postupem výjimku z posuzování, dále platí, že vláda:

• může stanovit jinou formu posuzování,
• zajistí zveřejnění informace o vyloučení podle věty první, jeho důvodech a výsledku posuzování podle písmene a) a
• před vydáním rozhodnutí, které povoluje umístění nebo provedení záměru, informuje Evropskou komisi o důvodech vyloučení podle věty první a poskytne jí informace zveřejněné podle písmene b).

2.4 Posudek již nebude projednán s veřejností

V současnosti probíhá základní postup při posuzování EIA tak, že je nejprve zveřejněno oznámení, následně dokumentace, posudek, poté se zásadně koná veřejné projednání a následně dojde k vydání závazného stanoviska EIA.

Veřejnost se může vyjádřit k oznámení (do 20 dnů od zveřejnění), k dokumentaci (do 30 dnů od zveřejnění) a k posudku (do 30 dnů od zveřejnění), případně i na veřejném projednání. Novela však zavádí, že se posudek nebude v průběhu posuzování vůbec zveřejňovat, ale zveřejní se až spolu se stanoviskem EIA. Odpadá tedy i možnost veřejnosti vyjádřit se k němu a posudek se stává pouze podkladem pro orgán EIA.

Komentář: Lze předpokládat, že tato změna přinese určité urychlení. S ohledem na to, že směrnice EIA zpracování posudku nevyžaduje, je omezení této fáze ze strany zákonodárce to logickým krokem. Na druhou stranu je však nutné říct, že pokud se již ze zákona posudek musí zpracovat a pokud se jedná o jeden z podkladů závazného stanoviska EIA, měla by mít veřejnost možnost se k tomuto podkladu vyjádřit. Situace, kdy může veřejnost rozporovat obsah posudku až poté, co již bylo na jeho základě vydáno stanovisko EIA, není příliš logická.

Novela dále zavádí opatření proti průtahům při zpracování posudku. Jednak se stanovuje maximální lhůta pro předložení posudku, která nesmí být delší než 60 dnů a může být prodloužena v odůvodněných, zejména složitých případech nejdéle o 20 dnů. Dále se zavádí finanční sankce pro zpracovatele posudku, který posudek nepředloží ani v úřadem dodatečně stanovené lhůtě. V takovém lhůtě se zpracovateli sníží odměna, která by mu jinak za vyhotovení posudku náležela.

2.5 Změny ve veřejném projednání

Další fází posuzování EIA je veřejné projednání. Dle předchozí právní úpravy platilo, že se veřejné projednání musí zásadně konat, nicméně že úřad může od konání veřejného projednání upustit, pokud neobdržel žádné odůvodněné nesouhlasné vyjádření k dokumentaci.

Nově se zavádí opačný přístup, tedy že se veřejné projednání zásadně nekoná, avšak úřad ho nařídí v případě, že obdrží odůvodněné nesouhlasné vyjádření veřejnosti k dokumentaci. Nepostačuje tedy, aby se nesouhlasně vyjádřil například dotčený orgán, ale musí se jednat o veřejnost. Veřejnost je definována v § 3 písm. h) zákona EIA jako jedna nebo více osob. Je tedy otázkou, zda pro konání veřejného projednání postačuje, aby se nesouhlasně vyjádřila i obec nebo městská část. V souladu se širokou definicí veřejnosti však takové vyjádření pro konání veřejného projednání zřejmě postačovat bude.

Dále se v rámci snahy o urychlení procesu posuzování EIA zavádí povinnost úřadu zajistit, aby se nařízené veřejné projednání konalo nejpozději 30 dnů po uplynutí lhůty pro vyjádření k dokumentaci.

2.6 Novela prodlužuje platnost stanovisek EIA

Na základě dokumentace, vyjádření k ní podaných, veřejného projednání a posudku vydá příslušný úřad závazné stanovisko EIA, které bude následně podkladem pro navazující řízení. Před novelou byla platnost omezena na 5 let od vydání, nově se platnost stanovisek EIA prodlužuje na 7 let s tím, že ji lze i opakovaně prodloužit o dalších 5 let. Předpokladem pro prodloužení platnosti ovšem je, že nedošlo ke změnám podmínek v dotčeném území nebo poznatků a metod posuzování, v jejichž důsledku by záměr mohl mít dosud neposouzené významné vlivy na životní prostředí. Pro investory je rovněž důležitá informace, že je výslovně stanoveno, že podáním žádosti o prodloužení se doba platnosti stanoviska přerušuje.

Z hlediska platnosti stanoviska EIA je dále podstatné, že nově bude postačovat, pokud bude stanovisko platné v době vydání rozhodnutí v navazujících řízeních v prvním stupni (§ 9a odst. 3 zákona EIA). Pokud by došlo ke zrušení rozhodnutí v navazujícím řízení v prvním stupni, stanovuje novela fikci, že platnost stanoviska neuplyne dříve než 60 dnů po dni, kdy ke zrušení takového rozhodnutí došlo.

Pro platnost již existujících stanovisek EIA jsou důležitá přechodná ustanovení novely č. 326/2017 Sb., jelikož v některých případech může dojít i k prodloužení platnosti stanovisek vydaných před 1. 1. 2017:

• platnost stanovisek vydaných méně než 5 let před 1. 11. 2017 se prodlužuje z 5 let na 7 let;

Příklad: Stanovisko EIA bylo vydáno v roce 2015 s platností do 2020. Novela jeho platnost prodlužuje automaticky do roku 2022.

• u stanovisek vydaných více než 5 let před 1. 11. 2017, jejichž platnost již byla prodloužena, platí buď prodloužená lhůta, nebo se jejich platnost prodlužuje do 31. 12. 2018 (pokud by prodloužená lhůta skončila dříve).

Příklad: Stanovisko EIA bylo vydáno 2. 1. 2008 s původní platností 5 let. Následně byla jeho platnost prodloužena o dalších 5 let do 2. 1. 2018, tedy po dni nabytí účinnosti novely. V důsledku novely se bude stanovisko považovat za platné do 31. 12. 2018.

• u stanovisek, která byla vydána více než 5 let před 1. 11. 2017 a současně došlo k přerušení platnosti z důvodu zahájení navazujícího řízení, platí, že platnost uplyne 31. 12. 2018, nepožádá-li oznamovatel v této lhůtě o její prodloužení. Pětiletá lhůta počíná následně běžet dnem, kdy k prodloužení platnosti došlo.

Příklad: Stanovisko EIA bylo vydáno 2. 1. 2012 na dobu pět let a následně bylo zahájeno územní řízení, kterým se jeho platnost přerušila. Platnost tohoto stanoviska uplyne 31. 12. 2018, nicméně žadatel má možnost požádat o prodloužení platnosti o dalších 5 let.

2.7 Další změny, které novela přinese

Novela č. 326/2017 Sb. dále přináší i změny v okruhu záměrů, které budou posuzování EIA podléhat. Došlo totiž ke kompletní revizi příloh zákona EIA. Příloha č. 1 tak již neobsahuje 2 tabulky Kategorie I. a II., jako tomu bylo doposud, ale pouze 1 tabulku se 4 sloupci. Každý investor by si tak měl ověřit, zda ve vztahu k jeho záměru došlo k nějaké změně či nikoliv. Některé záměry totiž mohly z posuzování vypadnout, resp. projít do režimu zjišťovacího řízení, u jiných záměrů zase mohlo dojít k přechodu působnosti z Ministerstva životního prostředí na krajské úřady či naopak.

Z hlediska účastenství v navazujících řízeních došlo k určité změně v tom, že doposud se mohly podáním písemného oznámení přihlásit jako účastníci do navazujícího řízení kromě spolků také obce dotčené záměrem. Nově se za splnění stanovených podmínek může stát účastníkem navazujícího řízení „dotčený územní samosprávný celek“, což zahrnuje kromě obcí také kraje.

Z hlediska procesů posuzování EIA zahájených před 1. 1. 2017 platí, že:

• pokud již uplynula lhůta pro vrácení dokumentace podle § 8 odst. 5, dokončí se podle předchozí právní úpravy;
• pokud ještě neuplynula lhůta pro vrácení dokumentace podle § 8 odst. 5, dokončí se podle nové právní úpravy, avšak nedochází ke změně příslušnosti úřadu;
• zjišťovací řízení zahájené před 1. 1. 2017 se dokončí podle nové právní úpravy, přičemž příslušný úřad se nemění.

3. Novela č. 225/2017 Sb.

Novela stavebního zákona se ve své části dvacáté třetí dotýká také ustanovení zákona EIA. Ačkoli tato část není ve srovnání s transpoziční novelou příliš rozsáhlá, zavádí rovněž některé významné změny.

Lze zmínit především to, že se nově zavádí, že oznamovatel může předložit místo oznámení záměru rovnou dokumentaci. Tento postup však nelze uplatnit v případě příhraničních záměrů a v případech záměrů, které mohou mít vliv na území NATURA 2000.

Jelikož transpoziční novela současně zavádí, že odpadá zveřejňování posudku, jak bylo rozvedeno výše, po 1. 1. 2018 bude moci nastat situace, že jedinou fází, do které se bude moci zapojit veřejnost, bude vyjádření k dokumentaci záměru. Pokud nebude ze strany veřejnosti vzneseno žádné odůvodněné nesouhlasné vyjádření, nebude se konat ani veřejné projednání.

Z hlediska účasti veřejnosti v procesu EIA lze dále zmínit skutečnost, že novela stavebního zákona mění náležitosti podpisové listiny pro environmentální spolky, které se chtějí zapojit do navazujícího řízení nebo podat odvolání proti závěru zjišťovacího řízení. Ačkoli zůstává zachován počet potřebných podpisů (min. 200 podpisů v případě spolků existujících méně než 3 roky), nově musí podpisová listina obsahovat také číslo jednací a datum vydání oznámení o zahájení navazujícího řízení nebo, v případě odvolání proti závěru zjišťovacího řízení, číslo jednací a datum vydání tohoto rozhodnutí.

Doposud přitom postačovalo, pokud listina obsahovala název záměru a skutečnost, že listina je určena na podporu přihlášení k účasti v navazujícím řízení, nebo podání odvolání proti závěru zjišťovacího řízení. Důsledkem této změny je, že se spolkům fakticky zkracuje čas pro získání potřebných podpisů, jelikož číslo jednací bude spolek znát až v okamžiku, kdy bude zveřejněno oznámení nebo vydáno rozhodnutí, tj. v době kdy mu už plyne zákonem stanovená lhůta.

Komentář: Tuto změnu považujeme jednoznačně za obstrukční krok, který nemá věcné opodstatnění a jehož cílem je pouze zkomplikovat účast veřejnosti v řízeních o povolení záměrů, podléhajících posouzení EIA. Lze jistě považovat za opodstatněné, aby veřejnost, která se podpisuje pod podpisovou listinu, věděla, k jakému záměru svůj podpis uděluje. To je však nepochybně známo již ve fázi oznámení záměru a dostatečným způsobem to vyjadřuje název záměru uvedený v oznámení. Proto je požadavek, aby se muselo se sběrem podpisů čekat až do fáze vydání rozhodnutí ve zjišťovacím řízení nebo do zveřejnění oznámení navazujícího řízení, neodůvodněný a zbytečný. Výsledná úprava povede dle našeho názoru v praxi ke zbytečným sporům o to, v jakém okamžiku musí být číslo jednací na podpisové listině uvedeno, zda bude postačovat, pokud tam bude dopsáno dodatečně či nikoliv.

Dále rovněž dojde k omezení doby platnosti podporující podpisové listiny na 18 měsíců od data uvedeného v záhlaví podpisové listiny. Doba platnosti podporující podpisové listiny neběží, bylo-li navazující řízení přerušeno.

Za účelem zrychlení procesu posuzování novela zavádí, že zjišťovací řízení musí příslušný úřad ukončit nejdéle do 45 dnů ode dne zveřejnění informace o oznámení, v odůvodněných, zvlášť složitých případech, může být tato lhůta překročena, nejdéle však o 25 dnů.

Novela stavebního zákona zavádí institut územního řízení spojeného s posuzováním EIA a společného územního a stavebního řízení spojeného s posouzením EIA. S ohledem na to obsahuje nově § 10 zákona EIA zvláštní ustanovení pro posuzování vlivů stavebních záměrů na životní prostředí v případech těchto spojených řízení. Lze zmínit především to, že úřad příslušný k posuzování EIA má postupovat v součinnosti se stavebním úřadem, nebo skutečnost, že pokud je předmětem posouzení EIA pouze část nebo etapa stavebního záměru povolovaného ve spojeném řízení, bude se dokumentace zpracovávat k celému stavebnímu záměru. Rovněž stanovisko EIA se v těchto případech vydává k celému stavebnímu záměru a je podkladem pro vydání rozhodnutí v navazujících řízeních ke všem jeho částem nebo etapám.[1]

 4. Závěr

Cílem článku bylo poukázat na nejvýznamnější změny, které přinesou novely zákona EIA schválené v roce 2017. Posuzování EIA představuje po odborné stránce i z časového hlediska poměrně náročný proces, proto si novely kladly za cíl rovněž jeho zjednodušení a zrychlení. Ke zrychlení by mělo dojít především v důsledku toho, že investor bude moci předložit místo oznámení přímo dokumentaci záměru, a dále z důvodu, že se nově nebude zveřejňovat posudek. Další zrychlení by mělo přinést rovněž zavedení opatření proti průtahům při zpracovávání posudku nebo stanovení lhůt v rámci jednotlivých fází procesů.

Komentář: Jsme toho názoru, že komentované novely mohou přinést určité urychlení v rámci procesu EIA, to však často za cenu zúžení okruhu záměrů, kterými se budou orgány EIA zabývat a omezení účasti veřejnosti. Máme za to, že mnohem podstatnější urychlení by přineslo zrychlení dalších fází, především územního a stavebního řízení. Reálné urychlení povolovacích procesů v praxi by podle našeho názoru přineslo povinné sloučení procesu EIA, územního a stavebního řízení, nikoliv pouze jeho současná dobrovolná možnost. Jestliže vás čeká složité povolovací řízení, kontaktujte nás. Změnu pravidel sice nezpůsobíme, ale i za stávajících podmínek najdeme nejkratší cestu skrz.