Stát i města a příprava rozvojových ploch: Jak správně nastavit strukturu rozvojové společnosti

Popsaný model může fungovat velmi dobře, ale jen za splnění podmínky, že už od počátku se správně nastaví struktura samotné společnosti i navazující smluvní dokumentace. Obojí se přitom musí pohybovat v mantinelech stanovených veřejnoprávními předpisy – právem veřejných zakázek, pravidly veřejné podpory a korporátním právem. Podceněním kterékoli z těchto oblastí lze ohrozit celý projekt nebo se vystavit riziku veřejnoprávních sankcí.

„Klíčem k úspěchu je nastavit strukturu rozvojové společnosti správně hned od začátku – ne dodatečně řešit problémy, které vyplynou ze špatně zvoleného modelu. Zkušenosti ukazují, že právě volba struktury determinuje, zda projekt bude právně udržitelný v celém svém průběhu,“ říká Anna Francová, vedoucí advokátka Frank Bold Advokáti.

Kdo může rozvojovou společnost zřizovat a kdy k tomu přistoupit

Rozvojová společnost může být založena právě za účele rozvoje území, jako nástroj přípravy. Tento typ společnosti nezakládá jen stát, obdobný model mohou využívat i kraje, města nebo skupiny obcí, které chtějí aktivně řídit rozvoj ploch na svém území.

Typický případ

Obec nebo kraj vlastní roky zanedbávané a nevyužité pozemky, ale nemá vlastní kapacity ani zkušenosti k jejich komplexní přípravě pro budoucí investory. Místo aby lokalitu prodala „jak stojí a leží“, tzn. bez maximalizace využití potenciálu, zřídí rozvojovou společnost nebo do ní vstoupí jako spoluzakladatel, a svěří jí přípravu území jako hlavní úkol. Financování zajistí kombinací vlastních prostředků, dotací a případně soukromého kapitálu.

Tento model přináší municipalitám reálnou kontrolu nad tím, jaký investor a za jakých podmínek na jejich území vstoupí. Rovněž umožňuje municipalitám podílet se na zhodnocení území místo toho, aby zhodnocení inkasovala výhradně soukromá osoba.

Správně navržená struktura rozvojové společnosti přitom musí od počátku reflektovat celou sadu veřejnoprávních požadavků – způsob financování, rozsah činností, zapojení soukromého kapitálu i plánované exitové scénáře. Každý z těchto parametrů ovlivňuje, jaká forma a jaké smluvní nastavení jsou pro konkrétní projekt nejvhodnější.

Veřejná podpora – riziko, které začíná výběrem struktury

Nejzávažnějším rizikem bývá potenciální kolize s unijními pravidly o veřejné podpoře. Veřejná podpora má 4 definiční znaky, a to:

1. podpora je poskytnuta státem nebo z veřejných prostředků,
2. podpora zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví podnikání a je selektivní,
3. je ovlivněn obchod mezi členskými státy a,
4. je narušena nebo hrozí narušení soutěže. 

Podle uvedených definičních znaků a dle Smlouvy o fungování EU (SFEU) dopadá na jakékoli financování ze státních prostředků, které zvýhodňuje určitý podnik – bez ohledu na jeho formu. Zálohy na provozní náklady, navýšení základního kapitálu i akcionářská půjčka mohou rovněž být veřejnou podporou, pokud nejsou poskytnuty za podmínek, které by přijal racionální soukromý investor (tzv. test MEOP – Market Economy Operator Principle, případně MEIP – Market Economy Investor Principle).

To platí stejnou měrou pro dotace ze státního rozpočtu i pro financování z rozpočtu kraje nebo obce, které hospodaří s veřejnými prostředky. Municipalita, která vloží pozemky do rozvojové společnosti za podmínek výhodnějších, než by nabídl soukromý trh, může (i neúmyslně) poskytnout veřejnou podporu.

Volba struktury rozvojové společnosti a nastavení financování proto musí tyto požadavky zohledňovat preventivně – nikoli je řešit až v okamžiku, kdy projekt běží a tok peněz již nelze snadno změnit. Součástí správného nastavení je zabudování testu MEOP do smluvních mechanismů tak, aby každý tok financí byl posouzen před výplatou a nikoli až zpětně.

Stejné riziko vzniká při prodeji nebo pronájmu zhodnocených pozemků třetím osobám. Prodej pod tržní cenou nebo pronájem za nižší nájemné jsou potenciální veřejnou podporou příjemce. Smluvní dokumentace musí nastavit mechanismus ověření tržní ceny nebo počítat s notifikací Komisi EU a jejím individuálním povolením, případně s využitím blokové výjimky dle nařízení GBER, jsou-li splněny zákonné podmínky.

>>> Čtěte více: Veřejná podpora: Co potřebujete vědět, abyste byli v souladu se zákonem

Vertikální spolupráce – strukturu je třeba nastavit tak, aby in-house výjimka skutečně fungovala

Zřizovatel – ať už stát, kraj nebo obec – může svou rozvojovou společnost pověřit plněním bez zadávacího řízení jen tehdy, splňuje-li podmínky tzv. in-house výjimky dle § 11 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (ZZVZ).

Podmínky jsou přísné. Zřizovatel musí sám nebo společně s jinými veřejnými zadavateli ovládat tuto osobu obdobně jako své vnitřní organizační jednotky, nesmí v takto ovládané osobě mít majetkovou účast jiná osoba než ovládající veřejný zřizovatel nebo ovládající veřejní zřizovatelé a více než 80 % celkové činnosti ovládané společnosti musí být prováděno pro zřizovatele nebo jiné subjekty, které zřizovatel rovněž ovládá. 

Pokud tyto podmínky splněny nejsou, musí zřizovatel služby vysoutěžit – s existujícím rizikem, že je získá jiný dodavatel.

Správně nastavená struktura rozvojové společnosti tuto podmínku reflektuje již ve stanovách a v základní smluvní dokumentaci. To zahrnuje vymezení předmětu činnosti společnosti, nastavení mechanismů průběžné kontroly struktury jejích aktivit i pravidla pro zapojení projektových SPV (Special Purpose Vehicle, česky společnost zvláštního určení). Tyto společnosti se zřizují pro každý projekt zvlášť a slouží k ochraně „hlavní“ společnosti, v tomto případě společnosti rozvojové. 

Přítomnost soukromého kapitálu v projektových SPV – například v situaci, kdy obec nebo kraj vkládá pozemky do společného projektu se soukromým investorem – může však in-house výjimku zcela vyloučit. Volba vhodné struktury zapojení soukromého kapitálu proto musí předcházet uzavření jakékoliv smlouvy.

Péče řádného hospodáře – stanovy a smlouva jako nástroje řešení

Členové statutárního orgánu rozvojové společnosti i jejích SPV jsou dle § 159 občanského zákoníku povinni jednat s péčí řádného hospodáře. Tento standard zahrnuje povinnost jednat v zájmu společnosti, včetně péče o její hospodářské výsledky – a právě to může být v přímém rozporu s logikou projektu ve veřejném zájmu, kde rozvojová společnost prodává pozemky nebo poskytuje služby za podmínek, které čistě komerční subjekt nepřijme.

Toto napětí je řešitelné, ale pouze pokud se na něj pamatuje při nastavení struktury společnosti. Zákon o obchodních korporacích umožňuje, aby stanovy kapitálové společnosti vymezily jiný než podnikatelský účel jejího založení. V takovém případě se povinnost maximalizovat zisk neuplatní stejným způsobem jako u standardní obchodní společnosti.

Doplňujícím nástrojem je nastavení podmínek smluvní dokumentace tak, aby jednání rozvojové společnosti v souladu s pokyny zřizovatele nemohlo být kvalifikováno jako porušení péče řádného hospodáře.

Pro municipality je tato otázka obzvlášť citlivá, jelikož zastupitelé, kteří rozhodnutí o struktuře a financování schválili, mohou čelit osobní odpovědnosti, pokud nastavení nebylo správné a došlo by v důsledku ke vzniku škody.

Milníky, financování a nečinnost zřizovatele

Je běžné, že komplexní rozvojové projekty probíhají v horizontu mnoha let. Smluvní dokumentace však musí předvídat situace, kdy rozvojová společnost vynaloží prostředky (náklady), ale milníku bohužel nedosáhne z důvodů mimo její vliv, nebo například z důvodu, že zřizovatel neschválí včas financování navazujícího milníku.

Pro municipality to představuje specifický problém. Schvalování rozpočtu probíhá každoročně a nezřídka se stává, že právě rozpočet je obsahem politického vyjednávání a politického boje. Rozhodnutí zastupitelstva je proto často nepředvídatelné a existuje stálé riziko změny politického vedení. Základní smlouva musí tyto scénáře předvídat a nastavit závazné podmínky, za kterých je zřizovatel povinen financování poskytnout nebo iniciovat příslušné rozhodnutí.

„Smlouva nesmí přenést plné riziko nedosažení milníku na rozvojovou společnost. Účelně vynaložený náklad je nákladem určeným k proplacení – to musí být v dokumentaci jasně zakotveno. Jinak se dostáváme do absurdní situace, kdy čím větší úsilí společnost vynaloží, tím větší finanční riziko nese,“ říká Anna Francová z Frank Bold Advokáti.

Exity – nutná součást struktury, ne dodatečné řešení

Smluvní dokumentace musí pamatovat na celé spektrum scénářů ukončení projektu, například: 

1. předčasné ukončení z nespecifikovaného důvodu, 
2. exit projektové SPV z konkrétní lokality,
3. zánik samotné rozvojové společnosti rozhodnutím zřizovatele apod. 

Způsob, jakým jsou tyto scénáře ošetřeny, přitom závisí na zvoleném modelu struktury. Jiná řešení jsou vhodná pro případ zrušení společnosti s likvidací, jiná pro případ bez likvidace. Prováděcí smlouvy musí řešit i fázi trvání projektu po exitu rozvojové společnosti – situaci, kdy projekt pokračuje pod správou SPV bez přímé účasti zřizovatele.

„Exitové scénáře vypadají při uzavírání smlouvy jako vzdálená teoretická možnost. V praxi se ale ukazuje, že právě pro ně bývá smluvní dokumentace nejméně připravena – a jejich nenastání je výsledkem náhody, ne dobrého nastavení,“ shrnuje Anna Francová.

Navrhneme strukturu na míru vašemu projektu

Správně fungující rozvojová společnost ve vlastnictví státu nebo municipalit není jen otázkou smluvní dokumentace. Je to především otázka definovaného cíle a tomu nastavené struktury – jak je společnost nastavena formálně, jaký má předmět činnosti, jak jsou vymezeny vztahy vůči zřizovateli a projektovým SPV a jak jsou ošetřeny veřejnoprávní požadavky.

Ve Frank Bold Advokáti máme rozsáhlé zkušenosti z oblasti veřejných zakázek, veřejné podpory i korporátního práva. Podíleli jsme se na přípravě řady velkých projektů, jako je například strategická investice do gigafactory v Líních. Navrhneme strukturu rozvojových společností a připravíme navazující smluvní dokumentaci tak, aby odpovídala konkrétnímu záměru a byla v souladu se zákonem.  

Plánujete zřízení rozvojové společnosti nebo přípravu území pro strategického investora? Navrhneme strukturu, která bude právně bezpečná od začátku do konce.

Obraťte se na nás